es.wedoany.com Noticia: La Agencia Nacional de Minería de Brasil (ANM) publicó recientemente la Nota Técnica nº 14/2026, que establece que la producción de pellets de mineral de hierro se considera una actividad de beneficio mineral, y no una transformación industrial. El documento es vinculante para todas sus unidades organizativas y consolida la opinión de que la base de cálculo de la Compensación Financiera por la Explotación de Recursos Minerales (CFEM) debe determinarse en el momento de la venta o exportación del bien mineral. El Voto DG nº 137/2026 de la ANM considera que esta medida no constituye una innovación interpretativa, sino que busca unificar la posición histórica interna de la institución, ya reflejada en el Dictamen PFE-ANM nº 190/2020 y en el Voto GAB-D4/ANM nº 80/2025, según la cual la peletización es solo un proceso de aglomeración de finos de mineral, no una transformación industrial.

El impacto práctico de esta Nota Técnica es significativo, ya que el valor de mercado de los pellets es considerablemente superior al del mineral natural, lo que podría aumentar sustancialmente la base de cálculo de la CFEM. De acuerdo con el artículo 2, párrafo 1 de la Instrucción Normativa ANM nº 15/2023, la Nota Técnica es vinculante para todas sus unidades organizativas, pero no para el Consejo Colegiado ni para la Procuraduría Federal Especializada de la ANM. Por lo tanto, aunque este instrumento se utiliza para unificar la interpretación dentro del ámbito regulatorio, no tiene competencia para definir el alcance constitucional de la CFEM.

El fundamento constitucional de la CFEM se deriva del artículo 20, párrafo 1 de la Constitución Federal, que garantiza a la Unión y a las entidades federativas la participación en los resultados de la explotación de recursos minerales. El Supremo Tribunal Federal (STF) de Brasil la ha calificado como un ingreso de naturaleza patrimonial originaria, es decir, una regalía pagada por el uso de un bien público no renovable, y no un tributo en sentido estricto. Esta calificación tiene consecuencias interpretativas directas: el legislador ordinario puede establecer criterios para el cálculo de la base imponible, pero no puede modificar el criterio material establecido por la Constitución. Dicho criterio es la explotación de recursos minerales, que, según el artículo 176 de la Constitución y el Código de Minería, incluye la investigación y la extracción, y finaliza con la conclusión de la actividad extractiva.

Sin embargo, el concepto de extracción definido en el artículo 36 del Código de Minería es "un conjunto de operaciones coordinadas destinadas a la explotación industrial de un yacimiento, desde la extracción de las sustancias minerales útiles que contiene hasta su beneficio". Los pellets de mineral de hierro pertenecen a la etapa posterior al beneficio, que es la fase final de la extracción según la legislación minera. Por lo tanto, la producción de pellets no forma parte del concepto de extracción ni del ámbito de la explotación de recursos minerales. El artículo 14, párrafo 3 del Decreto nº 001/91, al definir el proceso de beneficio, enumera operaciones como trituración, molienda, clasificación, concentración, flotación, peletización, entre otras, siempre que estas operaciones "no alteren las características mineralógicas de la sustancia mineral beneficiada" o no la sometan al ámbito del Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI). Por el contrario, si el proceso altera las características mineralógicas, o si la sustancia adquiere una nueva especie según la nueva legislación, no se considera un simple beneficio. Esto indica que existen dos tipos de beneficio: uno complementario que no altera el estado natural, como fase complementaria de la extracción; y otro que constituye una industrialización, que ocurre cuando la actividad modifica el estado natural de la sustancia y la perfecciona para el consumo. Los pellets pertenecen al segundo tipo, ya que promueven la alteración de las características mineralógicas de la sustancia procesada.

En el proceso de peletización, se añaden al concentrado de mineral de hierro caliza, antracita o coque de petróleo, bentonita o aglutinantes orgánicos, sosa cáustica, aglomerantes y copolímeros, generando pellets esféricos. Sus características, como tamaño, contenido de hierro, concentración de sílice y pureza, son completamente diferentes a las del mineral original, y conllevan una pérdida de materia. Se trata de un producto industrial, cuyas especificaciones varían según los requisitos del cliente, utilizado como materia prima siderúrgica en diferentes plantas industriales. Por lo tanto, los pellets no son un producto mineral uniforme, sino una materia prima industrial cuyo valor refleja el resultado económico del proceso de transformación, no el de la explotación de recursos minerales. Esta conclusión está respaldada por el artículo 46 del Código Tributario Nacional, que establece: "Se considera producto industrializado aquel que ha sido sometido a cualquier operación que modifique su naturaleza o finalidad, o lo perfeccione para el consumo". Los pellets de mineral de hierro, tras un procesamiento fino, generan un producto diferente al original, encajando claramente en este concepto. El fundamento técnico de la Nota Técnica nº 14/2026 clasifica los pellets como una forma de aglomeración dentro del concepto de beneficio de la NRM-18, pero no supera el obstáculo del artículo 176 de la Constitución.

La clasificación de los minerales como "NT" (no tributado) en la Tabla de Incidencia del IPI (TIPI) no excluye la naturaleza industrial de los pellets. La no incidencia del IPI sobre las operaciones con minerales se deriva de la exención constitucional prevista en el artículo 155, párrafo 3 de la Constitución Federal, que excluye la imposición de tributos sobre las operaciones con minerales en el país, excepto el ICMS, el Impuesto de Importación y el Impuesto de Exportación. La existencia misma de esta norma constitucional de bloqueo presupone que el producto se encuentra dentro del ámbito de incidencia del IPI, ya que si estuviera fuera del concepto de producto industrializado, no sería necesaria la exención. Por lo tanto, "NT" no indica que el producto esté fuera del concepto de industrialización, sino que, a pesar de ser un producto industrial, su tributación está bloqueada por disposición constitucional. Aplicando este razonamiento a la CFEM, la clasificación "NT" en la TIPI no justifica la imposición de la compensación financiera sobre el valor de los pellets; por el contrario, confirma que los pellets son un proceso de industrialización que excede los límites constitucionales de la explotación minera.

La Ley nº 13.540/2017 y el Decreto nº 9.406/2018, citados en la Nota Técnica, tampoco pueden superar este obstáculo. El legislador ordinario puede ajustar la forma de determinar la base de cálculo de la CFEM, definir deducciones y establecer casos específicos de recaudación, pero no tiene competencia para modificar el criterio material establecido por la Constitución, incluyendo en la base de cálculo una etapa de industrialización que la Constitución excluye. Si el propio legislador ordinario carece de esta facultad, la ANM, como organismo regulador, menos aún la tiene.

En los casos en que el minero consume el mineral para su propio proceso de industrialización, como en los pellets integrados, el producto mineral intermedio no tiene precio de venta. Bajo el régimen anterior, el artículo 14, párrafo 1 del Decreto nº 001/91 establecía que el ingreso neto debía ser igual al "valor de consumo en el momento del hecho generador", hasta la última etapa del beneficio y antes de la transformación industrial. Con la promulgación de la Ley nº 13.540/2017, el artículo 6, párrafo 3 de la Ley nº 7.990/89 pasó a establecer que, cuando la sustancia mineral es consumida, transformada o utilizada por el titular del derecho minero, la base de cálculo de la CFEM debe ser el "precio corriente" del bien mineral, y no el precio del producto industrializado. La intención del legislador es clara: incluso bajo el nuevo marco, la base de cálculo debe reflejar el valor del producto mineral antes de la transformación industrial, no el precio del producto industrial, ya que de lo contrario se capturaría indebidamente el valor añadido por la industrialización.

En consecuencia, la Nota Técnica nº 14/2026 formaliza a nivel administrativo una interpretación que carece de respaldo constitucional. A nivel judicial, esta interpretación aún no es unánime. El Tribunal Regional Federal de la 6ª Región (TRF6) de Brasil, en un recurso (nº 6003157-93.2025.4.06.0000/MG) juzgado el 10 de julio de 2025, ordenó la realización de una prueba pericial en el área metalúrgica en un caso relacionado con la imposición de la CFEM sobre el valor de venta de los pellets de mineral de hierro. El tribunal reconoció la naturaleza técnica destacada de la controversia, y la función de la prueba pericial es determinar si los pellets constituyen la etapa final del proceso de beneficio del mineral, lo que afecta directamente la definición de la base de cálculo de la CFEM. Esta decisión indica que existe una posibilidad judicial de oponerse a la Nota Técnica de la ANM, y que existen elementos legales consistentes capaces de refutar la posición del organismo.